Dibentuk Rakyat, Dengarlah Rakyat: Refleksi 66 Tahun UUPA dan Lahirnya Kelembagaan Agraria

Hari ini Undang-Undang Pokok Agraria berusia 66 tahun. Kadonya datang lebih awal. Pada 22 September 2026, DPR RI mengesahkan RUU Pengaturan Reforma Agraria, disaksikan KPA, Sarikat Petani Pasundan, Urban Poor Consortium, serikat perempuan petani, dan berbagai perwakilan gerakan sosial lain yang memenuhi balkon ruang sidang. Undang-undang itu melahirkan Lembaga Penyelenggaraan Reforma Agraria (LPRA) yang langsung di bawah Presiden.

Mudah membacanya sebagai hadiah negara. Namun, sesungguhnya ini keliru. Sejarah kelembagaan agraria kita menunjukkan satu pola: lembaga agraria tidak pernah lahir dari kehendak birokrasinya sendiri. Ia dibentuk, tumbuh, bahkan dibubarkan dan dihidupkan kembali oleh kekuatan dinamis di luar dirinya, yaitu gerakan rakyat. Dan di sisi lain adalah kekuatan akan pertumbuhan kapital. 

Bukan Entitas Soliter
Negara bukanlah entitas tunggal dan soliter yang terpisah dari masyarakat dan bekerja menurut rencananya sendiri. Joel Migdal (2001) mengajukan pendekatan state-in-society: negara dan masyarakat saling membentuk dan saling mengubah. Tradisi institusionalisme historis menambahkan bahwa lembaga bukan wadah netral. Thelen dan Steinmo (1992) menunjukkan bahwa lembaga sekaligus menjadi konteks dan objek pertarungan politik, sehingga pembentukan dan perubahannya selalu diperebutkan oleh kelompok-kelompok di dalam negara maupun masyarakat. 

Jauh sebelumnya, Barrington Moore (1966) memperlihatkan bahwa struktur agraria ikut menentukan apakah sebuah bangsa bergerak menuju demokrasi atau kediktatoran. 

Lebih lanjut, dalam perspektif democratic land governance (Borras dan Franco 2010), kebijakan pertanahan--termasuk di dalamnya wujud kelembagaan--adalah suatu proses politik yang diperebutkan oleh berbagai aktor negara dan masyarakat untuk menentukan arah, laju, dan cakupan akses serta kontrol atas tanah, yang secara tegas berpihak kepada kaum miskin pedesaan yang tak bertanah atau nyaris tak bertanah. Proses ini merupakan upaya lebih luas mendemokratisasi negara dan masyarakat. 

Perspektif tentang relasi negara-masyarakat dapat menjadi dasar refleksi kita dalam memperingati UUPA 1960. Secara khusus di lingkungan Kementerian ATR/BPN tanggal 24 September diperingati sebagai HANTARU, Hari Agraria dan tata Ruang, nama yang sekaligus mencerminkan perubahan nama kelembagaan kementerian dari semula setingkat badan. 

Darah di Tanjung Morawa
Kongres Meja Bundar 1949 memulihkan konsesi perkebunan Belanda di Sumatera Timur, padahal ratusan ribu hektare tanah sudah digarap rakyat sejak pendudukan Jepang. Pada 16 Maret 1953, penggusuran di Tanjung Morawa berujung bentrokan yang menewaskan lima petani. Mosi Sidik Kertapati dari Sarekat Tani Indonesia lalu menggoyang kabinet, dan Wilopo mengembalikan mandat pada 2 Juni 1953. 

Dampak dari rangkaian peristiwa itu bagi kelembagaan agraria sangat jelas. Saat itu Indonesia tidak memiliki kementerian agraria. Menteri Urusan Agraria pertama, Mr. Gondokusumo, diangkat Kabinet Sukiman pada 1951. Setelah ia wafat pada 6 Maret 1952, jabatan itu dibiarkan kosong. Kabinet Wilopo kemudian meniadakan Kementerian Urusan Agraria dan melimpahkan urusan agraria ke Departemen Dalam Negeri, dengan Kepala Urusan Agraria dijabat Sarimin Reksodihardjo lalu Mohammad Nasroen (Salim, Rineksi dan Wulan 2022). 

Kabinet berikutnya segera menghadirkan kembali Menteri Agraria. Pemerintah lalu menerbitkan UU Darurat No. 8/1954 dan membuka kantor khusus di Medan untuk menata tanah perkebunan yang diduduki rakyat. Darah petani di Tanjung Morawa melatari dilahirkannya kembali lembaga agraria.

Organisasi Tani dalam Lembaga Agraria
Masa 1960–1965 adalah masa ketika rakyat paling dekat dengan kelembagaan agraria. Wakil organisasi tani duduk di Panitia Land Reform. UU No. 21/1964 bahkan menempatkan tiga wakil organisasi tani sebagai hakim anggota Pengadilan Land Reform. Redistribusi tanah naik dari 1.463 hektare pada 1962 menjadi 681.832 hektare pada 1965. 

Setelah Oktober 1965, Menteri Agraria Hermanses membekukan land reform dan mengeluarkan wakil tani dari kepanitiaan. Bekas tuan tanah menuntut kembali tanah yang sudah dibagikan. Pada 1966, Kementerian Agraria dibubarkan menjadi sekadar direktorat jenderal. 

Tanah sebagai Urusan Administrasi
Mengikuti pendekatan institusionalisme di atas, dapat dikatakan bahwa tata kelola tanah pada masa Orde Baru direduksi menjadi urusan teknis: kadaster, sertifikat, administrasi yang cepat dan murah. BPN lahir pada 1988 dalam konteks kekuasaan Orde Baru yang berorientasi tanah untuk pembangunan dan investasi. Landreform tidak dicabut, hanya dibiarkan terlantar.

Pada 1999, angin reformasi berembus. Di awal pemerintahannya, Presiden Abdurrahman Wahid tak kunjung melantik Kepala BPN. BPN terancam bubar. Pegawai BPN berunjuk rasa ke DPR RI dan berjanji akan menjalankan land reform asal lembaganya dipertahankan. BPN selamat. Pada gilirannya dengan berbagai keterbatas tuntutan land reform atau reforma agraria direspons pemerintah SBY melalui Program Pembaruan Agraria Nasional. 

Pada 2014, BPN naik kelas menjadi Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN berkat desakan akademisi dan aktivis, dengan harapan bahwa masalah agraria yang kronis dan lintas sektor dapat diselesaikan jika lembaga negara yang menanganinya setingkat kementerian dan duduk dalam rapat-rapat kabinet. Secara internal, perubahan ini melahirkan direktorat jenderal dan kebijakan sertifikasi massal. Masalah akut ketimpangan penguasaan tanah dan konflik agraria tetap menjadi PR besar.

Dua Lembaga, Dua Arah
Kini ada dua lembaga yang lahir dari arah yang dapat sangat berlawanan. Bank Tanah lahir dari logika investasi dan pengadaan tanah. Gagasannya gagal lewat RUU Pertanahan 2019 karena ditolak luas, lalu masuk melalui UU Cipta Kerja 2021. LPRA sebaliknya. Ia lahir dari dua dekade desakan gerakan tani, di tengah 341 letusan konflik agraria sepanjang 2025 yang menyeret lebih dari 123.000 keluarga (KPA 2025).

Karena itu, LPRA harus lulus tiga ujian. Pertama, historis, yakni dengan berani menyentuh tanah eks-perkebunan dan HGU yang akar konfliknya membentang dari sejak era Kolonial, KMB, Tanjung Morawa, Bandar Betsy, hingga kini. Konflik perkebunan merupakan tipologi konflik terbesar yang dilaporkan ke KOMNAS HAM (2024). 

Kedua, berpihak tegas dengan mengutamakan petani tak bertanah dan petani gurem, bukan sekadar membagikan tanah sisa. Sertifikasi tanah pada masyarakat tani dan warga miskin diletakkan sebagai mekanisme redistribusi dan bukan terpisah darinya. 

Ketiga, terbuka, tatkala ia menyediakan saluran tetap bagi rakyat untuk melaporkan kekerasan dan kriminalisasi agraria yang dialaminya. LPRA akan menjadi lembaga yang menyelesaikan konflik agraria secara terpadu dan terpusat. 

Orang bilang vox populi, vox dei, suara rakyat adalah suara Tuhan. Dalam negara demokrasi, ungkapan itu dapat dibaca demikian: suara rakyat adalah syarat. Ia syarat legitimasi setiap lembaga negara, bukan bunyi yang boleh didengar atau diabaikan sesuka penguasa. Kelembagaan agraria dibentuk oleh rakyat. Maka pada ulang tahun UUPA ini, pesannya sederhana: dengarlah rakyat. Berterima kasihlah pada rakyat yang telah membentuk lembaga dan regulasi agraria di bumi Indonesia ini. 

Demikian pula kita semestinya merefleksikan peringatan HANTARU, semangat perubahan kelembagaan perguruan tinggi agraria dari STPN menjadi Politeknik Agraria STPN, dan lahirnya UU Pengaturan Reforma Agraria. Ketiganya secara bersamaan diresmikan pada bulan September. Gema suara rakyat harus melebihi gema suara kita sendiri. Apalagi gesekan lembar dolar, laksana sound horeg bagi tembok-tembok lembaga.

Ahmad Nashih Luthfi, dosen Politeknik Agraria STPN